3月5日，溫家寶總理在十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議上作政府工作報(bào)告，談及經(jīng)濟(jì)政策、收入分配、反腐、民生等諸多熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。其中，民生問(wèn)題占大量篇幅，比如“著力改善民生，加快發(fā)展社會(huì)事業(yè)”。
《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第6期組織的以“科學(xué)發(fā)展觀與社會(huì)政策”為題的一組筆談中，筆者發(fā)表了《社會(huì)政策時(shí)代與政府社會(huì)政策能力建設(shè)》一文，指出“中國(guó)將迎來(lái)社會(huì)政策時(shí)代”，并在其他場(chǎng)合多次闡述過(guò)這種認(rèn)識(shí)。
應(yīng)時(shí)而生的“社會(huì)政策時(shí)代”
時(shí)代是一個(gè)“社會(huì)—時(shí)間”概念，它指的是某種社會(huì)在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)表現(xiàn)出來(lái)的重大特征?！吧鐣?huì)政策時(shí)代”是指在一個(gè)國(guó)家或地區(qū)，以改善困難群體、弱勢(shì)群體和廣大民眾的生活為目的的社會(huì)政策普遍形成，并且作為一種制度被有效實(shí)施的社會(huì)現(xiàn)象和社會(huì)發(fā)展階段。
“社會(huì)政策時(shí)代”應(yīng)該具有如下一些基本特征：
第一，社會(huì)公正的理念被普遍認(rèn)可。任何社會(huì)政策的制定都以一定的社會(huì)公正的理念、福利思想為背景，這種思想常表現(xiàn)為人們對(duì)某些社會(huì)問(wèn)題的關(guān)注和對(duì)解決這些問(wèn)題具有較為一致的價(jià)值判斷。這樣，社會(huì)公正的理念、對(duì)困難群體的不利地位的關(guān)注在決策層和政府那里達(dá)成共識(shí)，于是，政府做出相應(yīng)的制度安排。
第二，出臺(tái)覆蓋面較寬的諸多社會(huì)政策。作為一種時(shí)代特征，社會(huì)政策時(shí)代意味著在一段時(shí)間內(nèi)有較多社會(huì)福利政策出臺(tái)。開始，政府可能在最關(guān)鍵的領(lǐng)域制定相關(guān)政策，對(duì)脆弱群體進(jìn)行救助和支援，緩解社會(huì)中的張力。相繼，其他社會(huì)福利政策會(huì)逐漸地或較快地被制定，涵蓋那些被認(rèn)為是有利于表現(xiàn)社會(huì)公正的領(lǐng)域，并表現(xiàn)出社會(huì)政策的群體效應(yīng)。社會(huì)政策的較充分發(fā)展將影響到人們?nèi)粘Ｉ畹闹T多領(lǐng)域。
第三，社會(huì)政策被制度化地有效實(shí)施。為了保障社會(huì)政策的有效實(shí)施，必須有相應(yīng)的執(zhí)行政策的組織體系。一般地，這種組織體系并不局限于政府部門，常常有民間組織的參與，實(shí)際是政府與民間的合作系統(tǒng)。此外，其運(yùn)行及功能效果具有可監(jiān)測(cè)性。
“社會(huì)政策時(shí)代”是筆者根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特點(diǎn)，并參考一些發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化、現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)而提出的一個(gè)概念。改革開放以來(lái)，特別是20世紀(jì)90年代中期向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制加速轉(zhuǎn)變以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)獲得了持續(xù)快速增長(zhǎng)，社會(huì)財(cái)富大量增加。同時(shí)也在轉(zhuǎn)型過(guò)程中積累了大量社會(huì)問(wèn)題，其中最明顯的當(dāng)屬收入分配的兩極分化，以及由此帶來(lái)的社會(huì)基層民眾的社會(huì)認(rèn)同問(wèn)題。
關(guān)心民生是重點(diǎn)
一方面是社會(huì)財(cái)富的大量涌現(xiàn)，另一方面是收入分配嚴(yán)重不公，失業(yè)、貧困、看病難、上學(xué)難等問(wèn)題愈演愈烈。這兩方面加在一起必然會(huì)促成政府或社會(huì)的某種作為。2003年，在堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀、關(guān)心民生的大背景下，為了應(yīng)對(duì)突出的社會(huì)問(wèn)題，國(guó)務(wù)院在很短的時(shí)間內(nèi)制定頒布了《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》，一些關(guān)注困難群體、弱勢(shì)群體（包括流浪乞討者、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民、危重病患者、失依兒童與老人、城市退休人員及失業(yè)人員等群體）的人身權(quán)、生存權(quán)，更加體現(xiàn)人文關(guān)懷的政策已經(jīng)出臺(tái)或者正在制定之中。當(dāng)時(shí)，全國(guó)人大也宣布在未來(lái)幾年內(nèi)加強(qiáng)社會(huì)立法，這就是說(shuō)，中國(guó)將出現(xiàn)社會(huì)政策集中出臺(tái)的現(xiàn)象。在這種情況下，有必要用一個(gè)概念來(lái)概括，即筆者在研究了德國(guó)、英國(guó)的社會(huì)保障、社會(huì)福利政策的發(fā)展進(jìn)程之后，提出了既與它們相近，又與之不同的“社會(huì)政策時(shí)代”概念。
中國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展正在呈現(xiàn)上述特征。2004年以后，免除農(nóng)業(yè)稅的政策（這是一項(xiàng)社會(huì)政策）提前在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施；保護(hù)勞動(dòng)者和弱勢(shì)群體的《勞動(dòng)合同法》、《殘疾人保障法》、《婦女兒童權(quán)益保障法》得以制定或修訂；中央決定建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，城市較早實(shí)施了最低社會(huì)保障制度，農(nóng)村也實(shí)施了最低生活保障制度；新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度全面推開；農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的轉(zhuǎn)移接續(xù)在經(jīng)歷多年?duì)幷摵蟮靡詫?shí)現(xiàn)；中西部地區(qū)中小學(xué)生的“兩免一補(bǔ)”政策支持了貧困學(xué)生的學(xué)習(xí)；農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已在試點(diǎn)；一些省市開始對(duì)老年人發(fā)放生活補(bǔ)貼；許多城市開始積極實(shí)施使廣大居民受益的公共政策；等等。
社會(huì)政策時(shí)代是發(fā)展的產(chǎn)物
近幾年來(lái)，中央和地方政府都相當(dāng)重視社會(huì)建設(shè)，關(guān)注民生，制定出臺(tái)了大量社會(huì)政策，它們?cè)诓煌潭壬系靡詫?shí)施。社會(huì)公正得以張揚(yáng)，社會(huì)上正在形成關(guān)注并尊重困難群體的氛圍，社會(huì)政策的執(zhí)行情況得到了越來(lái)越多的社會(huì)監(jiān)督。在未來(lái)10年和更長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，這一趨勢(shì)還會(huì)得到加強(qiáng)。
從中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)可以看出，社會(huì)政策時(shí)代實(shí)際上是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。這里重要的是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治條件。第一，在經(jīng)濟(jì)上要有較充分的條件，即經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展、有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，政府的公共財(cái)政可以在較大程度上解決困難群體基本生活方面的問(wèn)題；第二，在社會(huì)條件方面，社會(huì)上確實(shí)出現(xiàn)了一些比較嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，包括公民在一定程度上提高自己的社會(huì)福利的要求；第三，在政治上，政府持守社會(huì)主義的意識(shí)形態(tài)，即以解決基層民眾的基本生活問(wèn)題作為自己的責(zé)任，而且它有能力動(dòng)員公共財(cái)政資源和社會(huì)力量去解決這些問(wèn)題。
中國(guó)正在迎來(lái)或進(jìn)入社會(huì)政策時(shí)代，表明了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速成長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的大大增強(qiáng)，中國(guó)政府愿意負(fù)起責(zé)任，并有能力去解決基本民生問(wèn)題和普遍提高國(guó)民福利，這是社會(huì)發(fā)展、進(jìn)步的表現(xiàn)。
穩(wěn)步推進(jìn) 未來(lái)可期
一個(gè)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)入社會(huì)政策時(shí)代并不是瞬時(shí)之事，而需要在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)去發(fā)展和實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策，不斷完善社會(huì)政策體系，提高民眾的生活質(zhì)量和社會(huì)福利水平。因此，社會(huì)政策時(shí)代的到來(lái)又是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)從局部社會(huì)政策到比較全面的社會(huì)政策，直至形成社會(huì)政策體系的過(guò)程，也是從關(guān)注基本民生向全民福利發(fā)展的過(guò)程，是從較低水平的全民福利向較高水平的全民福利發(fā)展的過(guò)程。
中央政府已經(jīng)提出到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系的目標(biāo)，民政部門提出建立適度普惠型社會(huì)福利的想法，一些比較發(fā)達(dá)的省市正在積極發(fā)展普惠型社會(huì)政策（比如北京市的“大民政”），而且隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，這些公共服務(wù)和社會(huì)福利還會(huì)向更大范圍和更高水平發(fā)展。我們可以期待通過(guò)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步建成與之相適應(yīng)的社會(huì)福利體系，到21世紀(jì)中期，中國(guó)人民的社會(huì)福利將會(huì)發(fā)展到較高水平。
應(yīng)該說(shuō)明的是，“社會(huì)政策時(shí)代”的發(fā)展，較大范圍、不斷發(fā)展的社會(huì)福利的實(shí)現(xiàn)，必須以經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展為條件，必須以經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展為條件。因此，從“社會(huì)政策時(shí)代”發(fā)展的角度來(lái)說(shuō)，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展是第一要義。
（作者單位：北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系）社會(huì)政策對(duì)執(zhí)政黨意義重大
推薦鏈接：
社會(huì)政策研究與民政工作需進(jìn)一步結(jié)合
通過(guò)行動(dòng)主體多元化實(shí)現(xiàn)福利服務(wù)提供的變革
中國(guó)社會(huì)政策進(jìn)入大量生產(chǎn)時(shí)代：從粗放走向精細(xì)
專家點(diǎn)評(píng) 2009年度中國(guó)社會(huì)政策十大創(chuàng)新事例
社會(huì)問(wèn)題呼喚社會(huì)政策的創(chuàng)新