全面兩孩政策后，提高婦幼健康服務(wù)質(zhì)量、增設(shè)高齡產(chǎn)婦生育支持、加大流動(dòng)人口生育服務(wù)、關(guān)照特殊家庭以及增強(qiáng)家庭撫幼和養(yǎng)老功能等成為計(jì)生服務(wù)的關(guān)鍵任務(wù)。

　　黨的十九大報(bào)告提出，要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體系。對(duì)人口發(fā)展與計(jì)劃生育（以下簡(jiǎn)稱“計(jì)生”）領(lǐng)域來說，自2015年實(shí)施“全面兩孩”生育政策后，管理服務(wù)模式面臨著重大調(diào)整，能否合理、務(wù)實(shí)地在當(dāng)前人口計(jì)劃生育的服務(wù)管理工作中逐步推行“多元共治”社會(huì)治理機(jī)制，便成為統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)人口發(fā)展計(jì)生工作、有效促進(jìn)生育政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策配套銜接的關(guān)鍵。

　　重在解決三個(gè)核心問題

　　多元共治的社會(huì)治理是指政府、社會(huì)組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個(gè)人等，通過平等的協(xié)商對(duì)話和相互形塑，依法對(duì)社會(huì)事務(wù)、社會(huì)組織和社會(huì)生活進(jìn)行規(guī)范和管理，最終形成符合整體利益的公共政策的持續(xù)過程。它為解決社會(huì)結(jié)構(gòu)分化、利益價(jià)值多元、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)等現(xiàn)代社會(huì)問題提供了傳統(tǒng)政治統(tǒng)治和政府管理手段無法解決的應(yīng)對(duì)方法。

　　從運(yùn)行架構(gòu)看，我國(guó)政府從20世紀(jì)50年代開始關(guān)注人口控制問題并隨后投入大量人力、物力和財(cái)力來推進(jìn)計(jì)生工作，成立相關(guān)政府部門，推動(dòng)出現(xiàn)大批相關(guān)社會(huì)團(tuán)體。尤其近幾年，我國(guó)的人口與計(jì)生工作在內(nèi)容和模式上發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變。在衛(wèi)計(jì)委與相關(guān)單位的協(xié)同參與下，不同專業(yè)背景的社會(huì)組織在政策引導(dǎo)下通過購(gòu)買服務(wù)、自籌資金等方式進(jìn)入計(jì)生服務(wù)領(lǐng)域，圍繞生殖健康、健康教育、計(jì)生家庭幫扶、家庭發(fā)展、項(xiàng)目致富等方面提供了意義深遠(yuǎn)的計(jì)生服務(wù)。

　　不過，仍然存在一些現(xiàn)實(shí)問題。比如，自上而下的工作發(fā)起方式導(dǎo)致政府責(zé)任太多、負(fù)擔(dān)過重、權(quán)力太大；社會(huì)組織和個(gè)體的創(chuàng)造力、主動(dòng)性和責(zé)任意識(shí)有待提高；服務(wù)內(nèi)容能夠貼近本土需求但深度和廣度有待加強(qiáng)，缺乏可供各方行動(dòng)者全盤評(píng)估和工作定位的縱貫性的全國(guó)計(jì)生綜合數(shù)據(jù)庫(kù)。這些問題表明，能否有效推進(jìn)全面兩孩政策下“多元共治”的人口與計(jì)生工作，需解決好三個(gè)核心問題：首先，從理論上建構(gòu)人口計(jì)生領(lǐng)域的多元共治體系；其次，理清計(jì)生服務(wù)的工作內(nèi)容有哪些新變化；再次，分解各方（如政府、社會(huì)組織、群眾等）參與計(jì)生共治的任務(wù)模式。

　　明確界定各參與方的權(quán)力邊界

　　界定各參與方的權(quán)力邊界，明確黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的“元治理”角色。由于現(xiàn)代社會(huì)中各行為者缺乏參與動(dòng)力、權(quán)力不對(duì)等、信息不充分、利益不一致等情況經(jīng)常出現(xiàn)，多元主體間很可能無法達(dá)成共識(shí)而難以順利決策，導(dǎo)致治理不成功。為應(yīng)對(duì)治理失靈，“元治理”理論提出政府在治理中起到引導(dǎo)和協(xié)調(diào)的作用，要制定治理的基本規(guī)則，在規(guī)則沖突或環(huán)境變化時(shí)承擔(dān)組織、協(xié)調(diào)和溝通功能，跳出具體事務(wù)，抓大放小，以保證社會(huì)有序運(yùn)行。

　　努力發(fā)揮群團(tuán)組織的樞紐性橋梁作用，充分發(fā)揮它們?cè)谏鐣?huì)組織和群眾中的政策宣傳、職能傳遞、信息分享等功能。從與政府的遠(yuǎn)近關(guān)系看，目前我國(guó)社會(huì)組織有兩類，一類是與政府在資源、人事安排上都有緊密關(guān)系的社會(huì)組織，另一類則相對(duì)獨(dú)立于政府之外。按照“結(jié)構(gòu)洞”理論，前者由于能從政府部門就近獲得政策信息和行政資源而能夠更好地把政府和其他社會(huì)組織聯(lián)系起來，起到樞紐性的橋梁作用。因此，無論是創(chuàng)新計(jì)生服務(wù)管理方式還是將更多的事務(wù)性工作從衛(wèi)計(jì)委剝離出來，仍需充分發(fā)揮橋梁組織（比如，計(jì)劃生育協(xié)會(huì)）的樞紐作用，激發(fā)社會(huì)組織、社區(qū)、個(gè)人在計(jì)生領(lǐng)域的參與性、自主性和責(zé)任感。

　　依法治理，分清責(zé)任，問責(zé)到位。社會(huì)治理中多方協(xié)商的互動(dòng)機(jī)制能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)社會(huì)管理中的責(zé)任缺位、管理僵化、資源有限等不足，但多方協(xié)力也容易滋生權(quán)力濫用、資源瓜分等腐敗問題，出現(xiàn)“治理陷阱”。為避免此類現(xiàn)象，整個(gè)計(jì)生領(lǐng)域的治理過程要加強(qiáng)法律法規(guī)的引導(dǎo)，明確各參與主體在不同領(lǐng)域不同層級(jí)的責(zé)任，采取自我評(píng)估和大眾監(jiān)督的問責(zé)制度。

　　計(jì)生領(lǐng)域工作從管控型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變

　　全面兩孩政策實(shí)施后，原有計(jì)劃生育工作從管控型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。其工作內(nèi)容不再以控制人口數(shù)量為主，而是以滿足廣大群眾的計(jì)劃生育需求、婦幼保健以及其他各類人群的生殖健康為工作目標(biāo)，工作重點(diǎn)應(yīng)包括但不限于以下幾個(gè)部分。

　　第一，加快人口變動(dòng)監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)的信息化程度。加快建立國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)和人口健康信息化建設(shè)，定期開展人口變動(dòng)調(diào)查，實(shí)現(xiàn)各級(jí)人口與計(jì)生信息聯(lián)網(wǎng)，為合理配置婦幼保健、兒童照料、學(xué)前和中小學(xué)教育、社會(huì)保障等資源提供及時(shí)有效的數(shù)據(jù)支持。

　　第二，深化婦幼健康計(jì)劃生育服務(wù)，尤其做好高齡產(chǎn)婦的生育支持工作。全面兩孩政策實(shí)施后，產(chǎn)婦呈高齡化趨勢(shì)，需要更加配套的婦產(chǎn)資源予以支持。據(jù)統(tǒng)計(jì)，二孩放開后全國(guó)高齡產(chǎn)婦的比例從24.5%上升到約31%。

　　第三，推進(jìn)流動(dòng)人口在公共衛(wèi)生計(jì)生資源上的均等化。隨著人口流動(dòng)已成為決定人口形勢(shì)走向的主導(dǎo)性因素，完善流動(dòng)人口的衛(wèi)生計(jì)生資源服務(wù)有助于改善整體人口結(jié)構(gòu)。

　　第四，切實(shí)保障計(jì)生家庭權(quán)益，特別關(guān)注失獨(dú)家庭、殘障人士家庭，并向所有家庭推進(jìn)生命全程支持體系。穩(wěn)步做好新老計(jì)生政策的銜接工作，以社區(qū)為依托，加強(qiáng)對(duì)特殊家庭的關(guān)照，推進(jìn)面向所有家庭的生命全程支持體系，實(shí)現(xiàn)從生育到養(yǎng)老的生命全程支持和指導(dǎo)。進(jìn)而改善居民對(duì)現(xiàn)行政策的理解力、信任度與實(shí)踐力。

　　合理分配各方參與計(jì)生領(lǐng)域社會(huì)治理的工作

　　圍繞以上工作任務(wù)，依照多元共治的理論探討，各方參與計(jì)生領(lǐng)域社會(huì)治理的工作方式可分解如下。首先，堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)與政府負(fù)責(zé)，加強(qiáng)各部門溝通協(xié)作，提高政策落實(shí)力度、督促各項(xiàng)資源合理分配。黨政部門承擔(dān)制定法律、協(xié)調(diào)關(guān)系等功能，為各方參與者提供良好的制度環(huán)境和治理平臺(tái)。同時(shí)，督促衛(wèi)計(jì)委、社保等各部門與計(jì)生政策對(duì)接，有效提供相關(guān)環(huán)節(jié)的配套資源，梳理、撤并現(xiàn)有工作內(nèi)容，健康咨詢服務(wù)、數(shù)據(jù)調(diào)研等具體工作可交由社會(huì)組織和個(gè)體來承擔(dān)。

　　其次，引導(dǎo)社會(huì)組織和個(gè)體提高自我評(píng)估、任務(wù)定位、協(xié)商對(duì)話的意識(shí)和能力，依法積極參與各項(xiàng)計(jì)生服務(wù)事業(yè)。1.參照各項(xiàng)新政策，對(duì)照專業(yè)屬性和資金能力，引導(dǎo)社會(huì)組織和自由個(gè)體重新自我評(píng)估和任務(wù)定位，通過與計(jì)生協(xié)等其他社會(huì)樞紐型橋梁組織的溝通、談判，找準(zhǔn)服務(wù)空間。2.承接計(jì)生類全國(guó)專業(yè)大型數(shù)據(jù)調(diào)研。承擔(dān)、指導(dǎo)和評(píng)估計(jì)生領(lǐng)域同類調(diào)研項(xiàng)目，監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)人口變動(dòng)信息，同時(shí)提供廣覆蓋、高水準(zhǔn)、可持續(xù)的人口與計(jì)生決策數(shù)據(jù)庫(kù)，提供智庫(kù)型指導(dǎo)。3.嚴(yán)格實(shí)施公私分開、大眾監(jiān)督和結(jié)果問責(zé)。社會(huì)組織和個(gè)體在從事計(jì)生服務(wù)事業(yè)時(shí)，要區(qū)分公益型項(xiàng)目和收益型項(xiàng)目，接受政府和群眾監(jiān)督，避免組織錯(cuò)位、權(quán)力濫用、誤導(dǎo)社會(huì)，造成各行動(dòng)主體之間出現(xiàn)“治理陷阱”。

　　再次，依托社區(qū)，因地制宜分解人口與計(jì)生服務(wù)內(nèi)容，發(fā)動(dòng)并整合駐區(qū)組織和單位的各類資源，有助各類計(jì)生服務(wù)快速、有效地實(shí)現(xiàn)。在社會(huì)治理的多元主體中，社區(qū)里的各類駐區(qū)組織和單位是直接實(shí)現(xiàn)各類計(jì)生服務(wù)的重要執(zhí)行者。通過分解各項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容，有針對(duì)性地、系統(tǒng)協(xié)商和動(dòng)員社區(qū)內(nèi)各項(xiàng)組織和單位的資源，可更為有效地實(shí)現(xiàn)各類計(jì)生服務(wù)。建議結(jié)合各地的智慧社區(qū)和網(wǎng)格化建設(shè)平臺(tái)，圍繞社區(qū)計(jì)生服務(wù)和需求，搭建社區(qū)特色的“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)計(jì)生”服務(wù)系統(tǒng)。

　　總的來說，全面兩孩政策后，提高婦幼健康服務(wù)質(zhì)量、增設(shè)高齡產(chǎn)婦生育支持、加大流動(dòng)人口生育服務(wù)、關(guān)照特殊家庭以及增強(qiáng)家庭撫幼和養(yǎng)老功能等成為計(jì)生服務(wù)的關(guān)鍵任務(wù)。在多元共治的社會(huì)治理理念下，政府負(fù)責(zé)政策制定協(xié)調(diào)、各類樞紐組織搭建協(xié)商平臺(tái)、其他社會(huì)組織創(chuàng)新開發(fā)并提供專業(yè)服務(wù)資源。同時(shí)，充分發(fā)動(dòng)社區(qū)、駐區(qū)單位等近距離行動(dòng)主體積極參與，在“最后一公里”把這些資源整合并與大眾的需求使用聯(lián)系起來，才能真正實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明確、協(xié)商共議、依法治理。 

　　（本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“中國(guó)社會(huì)質(zhì)量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)”（16ZDA079）階段性成果）

　?。ㄗ髡邌挝唬褐袊?guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所；國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委科學(xué)技術(shù)研究所）